马贤兴：公证全链条助力司法减负

公证作为预防性司法制度，通过构建“前端预防—中端调解—后端辅助”三端协同机制，全链条参与源头治理、减少诉讼，实现公证与法院的系统集成，推动社会治理从聚焦“后端案件诉讼”向“前端纠纷预防”、从“诉讼主导”向“预防优先”转型，“让司法减负，让正义加速”，使人民群众有更多的公平正义获得感。

一、突围“案多人少”困局的“最优解”

习近平总书记多次强调，“我国有着14亿人口，不能大小事都打官司，那样必然不堪重负。我们不能成为诉讼大国。”然而，在社会转型时期，海量纠纷诉讼涌入人民法院。据统计，2024年1-12月，全国各级法院受理各类审判执行案件4601.8万件，审执结案4541.9万件，同比分别增长1%、0.3%。增幅虽然有所放缓，但案件总量仍居高不下，“案多人少”矛盾十分突出，成为人民法院的心腹之痛。在国家大力推动多元解纷源头治理、注重调解减少诉讼的背景下，人民法院依然存在这种巨大案件增量和总量，不得不引起我们警醒和深思。

如何破解瓶颈，突围困局？增人增编的固化之路已根本走不通，单靠法院内部挖潜亦于事无补。必须确立系统性、整体性思维，拓宽国际视野，内外联动，推动公证参与源头治理，全面承接法院司法辅助事务，助力司法减负增效。

其基本路径是：（1）在“前端”，公证发挥预防性功能，通过对相关事项和文书真实性合法性审查与证明，以及调查取证、财产保全、过程监督等公证特有职能手段，规范引领社会经济行为，源头预防，避免产生纠纷，减少诉讼。（2）在“中端”，纠纷形成后，通过公证调解，实质化解纠纷，避免酿成诉讼进入司法程序。（3）在“后端”，如果诉讼不可避免，则由公证承接司法辅助事务，协助法院“主辅分流”，让法官集中精力做好做优审判执行工作。

法院与公证建立“公证前置预防、公证调解纠纷+公证辅助司法减负+法院后端审判执行兜底”的协同模式，公证全链条参与矛盾纠纷源头预防和法院司法辅助事务，共同构建既具有中国特色又符合国际趋势的司法治理范式，实现规范化、专业化和国际化，为全球司法治理体系改革贡献中国智慧和中国方案。

二、公证全链条参与源头治理和司法辅助的时代价值

新中国成立初期，公证机构曾设在法院内部，公证职能由市、县级人民法院行使。直到1956年7月，国务院批准公证从法院系统分设，划归司法行政管理。可见，公证和法院的“血脉”关系与生俱来，割舍不断。当前我国公证正处于从传统证明机构向现代公共法律服务和司法辅助服务机制转型关键时期，公证与法院联手打造最优司法治理模式，促进经济社会健康发展，具有深远时代价值和现实意义。

以习近平总书记“法治建设既要抓末端治已病，更要抓前端治未病”重要论述和中央加强源头治理多元解纷重大方针为指引，充分释放公证制度的预防价值和社会治理功能，推进司法治理法治化。2017年、2019年最高法院和司法部就公证参与司法辅助试点与扩大试点两次联合下发通知，明确提出“加强与公证机构的对接，…在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务”，要求公证机构全面做好“参与调解、参与取证、参与送达、参与保全、参与执行”等法院辅助事务，让法官充分履行审判职能，保障高质量发展和高水平安全。

公证参与司法辅助，促进司法减负符合国际惯例。“多设一家公证处，就可少设一家法院”，“多一份公证文书，就少一次对簿公堂的讼争”。2023年11月，国际法官协会和国际公证联盟在巴西利亚签署《关于促进良好司法治理和法院减负的协议》，提出为缓解法院案件压力，“依据某些非讼事务的性质，适宜于将其管辖职权移交给其他公权机构，例如公证人。”在大陆法系国家，公证人被誉为“非讼领域的法官”。有数据显示，2023年，法国公证人年处理民事事务量是法院的6倍，德国公证人承担法院原程序性事务总量达68%。而我国同期，公证年办证量约1400万件，仅分流法院民事案件的11%；在公证开展司法辅助较好的地方，公证机构仅承接了法院30%左右的程序性工作。可见，我国公证参与司法辅助还有巨大的空间和潜力。

三、公证全链条参与源头治理和司法辅助的比较优势

公证具有法律公信力、证明力、赋强债权文书强制执行力和中立、专业、国际通行、程序便捷等优势，在预防纠纷、源头治理、助力司法减负中更能彰显价值，发挥职能作用。相比其他法律制度和措施，公证“全链条”参与司法治理，其优势十分凸显。一是国家制度优势。公证是国家专门法律机构，我国法律规定公证具有“证明、沟通、规范、引导、监督、服务”等多元职能。公证法和民事诉讼法规定，公证证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据。公证机构还可直接参与法院案件调解、调查、取证、保全、送达、提存、协助执行等法律事务。这种国家法律制度安排，以及公证机构非营利属性，彰显了公证权威性、中立性和公信力。二是直接执行优势。公证法和民事诉讼法规定债权文书办理“赋强公证”，无须经过诉讼程序，即具有直接申请强制执行效力，并可通过财产调查、线索查控等手段协助法院执行，节约公共司法资源，减少当事人诉累。三是队伍职业化优势。公证员为我国法律职业共同体成员，须通过国家统一法律资格考试，且由司法部任命；公证员在家事民事、金融、不动产和法律顾问等特定领域均有较为丰富的知识和实务经验。四是国际通行优势。公证事项可以涵盖涉外和涉港澳台家事、民商事纠纷，且适应“互联网+”拓展网络公证，在国际上具有普适性效力。

四、系统推进公证参与源头治理助力司法减负

法院司法辅助事务工作具有一定司法属性，且涉及国家机密、商业秘密和当事人隐私，不宜交由社会组织或中介服务机构处理。而如前文所述，作为国家整体法律制度体系中的预防性法律专门机构，公证具有中立性、专业性、权威性和国家制度优势，以及无可替代的法律公信力。然而，从全国来看，一些地方法院对此认识不足，把公证参与司法辅助事务视同购买一般社会化服务，而任意选择社会商业性公司；有的法官对公证文书的证据效力不直接认可；有的法院执行机构对债权公证文书执行不力或执行后延。因此，从整体上，需要全国法院与司法行政部门进一步提高站位，统一认识，贯彻落实最高法院和司法部总体部署和具体要求，借鉴国际通行做法，共同打造法院与公证协同共进的最优司法治理范式。一是公证“前端”预防，落实源头治理，减少诉讼增量。公证的核心价值在于“预防”，既可通过真实性合法性审查、证明、规范、引导，在纠纷发生前消除隐患，实现事前预防；还可通过证据和行为保全公证、过程见证监督、债权文书“赋强公证”等方式，对当事人自动履约形成法律约束和威慑力。公证这种预防性机制，可将大量潜在民商事纠纷化解在萌芽状态，有效防止进入诉讼程序。如金融机构与客户签订贷款合同或信用卡协议时办理“赋强公证”，可以极大地增强债务人自动履约的积极主动性；少部分即使逾期，债权人无须诉讼即可直接申请执行。故此公证机构应确立审判思维和标准，优化“赋强公证”等公证法律措施，重点针对金融、婚姻、继承、涉外、信托、不动产交易、企业破产重组等领域集中发力，靶向性源头治理。二是公证“中端”调解，注重实质解纷，免进司法程序。我国调解作为诉讼替代性纠纷解决机制受到普遍关注，为化解纠纷发挥了重要作用。然而，当前诸多调解形态均存在中立性、专业性、有效性不足问题。有的调解组织“形调实商”，背离了调解宗旨；有的对当事人恶意串通辨识不力，以致虚假调解文书防不胜防。尽管“司法确认”做了补充收口，但对法院而言仍然存在一定工作量，且增加了潜在责任隐患。而公证调解因其中立、专业、高效，可帮促当事人实现“案结事了”。三是公证“后端”辅助，分担法院事务，促进司法减负。各地法院和司法行政部门应按照最高法院和司法部有关要求，支持公证机构全面做好“参与调解、参与取证、参与送达、参与保全、参与执行”等人民法院司法辅助事务。当前要重点解决“五个参与”开展不平衡问题，全面推进公证参与文书送达、调查取证、财产保全、过程监督、款物提存、房屋强制清退、破产重整和清算、司法拍卖、涉案款物提存等司法辅助事务，切实做到均衡有序，务实创新，法院“主辅分流”清晰流畅、司法减负成效明显。

五、完善公证全链条参与司法辅助的保障机制

构建新型技术赋能支撑体系，开创多元经费保障机制，实现公证全面参与源头治理和司法辅助科学可持续发展。

互联网、大数据、人工智能等科技成果赋能新时代审判工作高质量发展，同时也推动司法辅助运行模式从人力密集向智能高效转型。RPA 自动处理文书录入、信息核对，区块链存证让证据材料接收、存储、流转全程可追溯，AI智能客服可解答80%重复性咨询，电子证据交换平台省却大量人力成本。故此应建立全国性公证参与司法辅助的数字赋能与协同支撑体系，支持公证机构接入法院审判系统，按需共享关联信息，重塑公证司法辅助的生态体系，实现全流程在线协同和全方位质量管控，为司法减负提供技术支撑。

从全国范围看，很多公证机构因财力支撑不足，退出了司法辅助业务。实践表明，公证参与司法辅助，单纯靠财政经费支持已不现实。全国法院应会同有关部门，专题研究司法辅助经费等保障办法。构建分层付费机制，创新合理合法取费渠道。处理开庭排期、文书制作和送达等纯内部事务的人员基础工资、基础服务尽可能纳入财政预算；财产保全等执行辅助事务，参照诉讼费办法收费；商事调解、现场监督、调查取证、涉外核查、辅助拍卖、区块链存证等增值服务，按《公证法》第46条依法收费。完善多元经费保障机制，实现司法辅助可持续发展。

（2025年8月21日，三亚）

来源：山虎说法微信公众号

作者：马贤兴，现任中国法律伦理学术委员会委员，凤凰公证研究院高级顾问，湖南省政府立法专家，湖南省八五普法讲师团成员，湘潭大学特聘教授。曾任浏阳三中教师，浏阳市农业银行金融经济师，长沙市中级法院研究室主任，湖南省宁乡市法院、长沙市天心区法院院长和雨花区检察院检察长。